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2017
26
Apr

Minori stranieri non accompagnati

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la nuova legge italiana[1]

 
Una cosa sola è necessaria: la solitudine interiore.
Andare in se stessi e non incontrarvi per ore nessuno.
 A questo bisogna arrivare. Essere soli come è solo il bambino.
Rainer Maria Rilke
 
L’approvazione definitiva, da parte del Parlamento, della legge 7 aprile 2017 n.47, intitolata “Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati”, è stata salutata come una storica tappa nel progresso della civiltà giuridica compiuta dall’Italia, unica nazione nell’Unione Europea ad affermare principi così netti in un proprio strumento normativo vincolante, principi, come vedremo, oltretutto e decisamente “impegnativi” per la struttura sociale, economica e finanziaria del nostro Paese, anche se finalizzati ad una tutela sempre più completa dei diritti umani[2].
Il fenomeno che la legge in esame intende “regolare”, o quantomeno “affrontare”, si dimostra imponente: nel 2016 più di 25.800 minori (pari al 91% di tutti i 28.200 minorenni che hanno raggiunto il nostro Paese), tra cui anche bambini con meno di dieci anni di età, sono arrivati in Italia, via mare o terra, senza genitori o figure adulte di riferimento, dunque più del doppio rispetto ai 12.360 del 2015. Dall’inizio dell’anno 2017, secondo le stime di Save the children[3], sono arrivati più di 3.360 minori, di cui almeno tremila non accompagnati, e i dati sono in continuo costante aumento, considerati i flussi migratori verso le nostre coste, in continuo e costante aumento.
Prima ancora di definire il “minore straniero non accompagnato”, l’art.1 l.47/2017 I° comma, proclama il principio per cui “I minori stranieri non accompagnati sono titolari dei diritti in materia di protezione dei minori a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o dell'Unione europea.”, per il motivo indicato nel successivo II° comma, “Le disposizioni di cui alla presente legge si applicano ai minori stranieri non accompagnati, in ragione della loro condizione di maggiore vulnerabilità”.
L’art.2 definisce poi il “…minore straniero non accompagnato presente nel territorio dello Stato …(come) il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell'Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell'ordinamento italiano.”
L’art.3 della legge prevede il principio fondamentale attorno al quale ruota tutto il sistema predisposto per l’accoglienza, l’identificazione e al tutela dei minori stranieri: viene stabilito il divieto di respingimento alla frontiera di minori stranieri non accompagnati. Tale aspetto si dimostra in linea con gli impegni assunti dall’Italia con l’adesione a diversi accordi internazionali come la “Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati”, trattato multilaterale delle Nazioni Unite che definisce chi è un rifugiato e che all’articolo 33 stabilisce “Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche[4]. Inoltre, l’Italia è parte anche della “Convenzione sui Diritti dell’Infanzia”, di cui la Legge 47/2017 riporta diversi istituti, estesi ai minori stranieri non accompagnati[5].
La nuova legge italiana, tuttavia, pone un divieto di respingimento “assoluto” per il minore non accompagnato, a prescindere dal fatto di essere rimandato o meno verso un luogo di pericolo per la propria condizione personale o incolumità fisica. In ogni caso, viene fatta salva la possibilità di disporre l’espulsione “successiva” del minore, nel rispetto del Testo Unicosull'immigrazione (d.lgs. n. 286/1998[6]), che prevede all’art.13 che si possa espellere lo straniero “Per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato”. La modifica dell’art.31 di quest’ultimo decreto[7], prevede che il provvedimento potrà essere adottato, su richiesta del Questore, dal Tribunale per i minorenni, a condizione comunque che il provvedimento stesso non comporti un rischio di danni gravi per il minore[8]”. In sostanza si ricorre, ancora una volta, alla discrezionalità del magistrato per valutare la presenza dei requisiti di legge in ogni singolo caso, con rischi evidenti per la funzionalità del sistema giudiziario di fronte ai numeri già ricordati.
L’art. 4 e 5 della nuova legge si occupano di aspetti cruciali quali la prima accoglienza e la identificazione del minore: con una modifica al D.Lgs. 18 agosto 2015, n. 142[9] si stabilisce che devono essere destinate alla permanenza dei minori non accompagnati specifiche strutture (con personale dedicato), di “prima accoglienza”, entro le quali gli ospiti possono essere trattenuti per non più di 30 giorni, mentre le operazioni di identificazione devono essere espletate in un massimo di 10 giorni. Nel momento in cui il minore (s.n.a.) entra in contatto o è segnalato alle autorità di polizia o giudiziaria, ai servizi sociali o ad altri rappresentanti dell'ente locale, il personale qualificato della struttura di prima accoglienza dovrà svolgere con lo stesso, un apposito colloquio, con l'ausilio possibilmente di organizzazioni, enti o associazioni di comprovata esperienza nella tutela dei minori[10]. Quando sussistono dubbi fondati sull'età dichiarata dal minore, ferma restando l'accoglienza da parte delle apposite strutture di prima accoglienza per minori, l'autorità di pubblica sicurezza procede all'identificazione con l'ausilio di mediatori culturali e, se già nominato, alla presenza del tutore o tutore provvisorio, sempre dopo che sia stata garantita un'immediata assistenza umanitaria. L'età è accertata in via principale attraverso un documento anagrafico se esistente, anche avvalendosi della collaborazione delle autorità diplomatico-consolari[11]. Se permangono dubbi fondati sull'età dichiarata, la Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni potrà disporre esami socio-sanitari volti all'accertamento dell'età, preceduti da informazione al diretto interessato in una lingua a lui nota e con l'ausilio di un mediatore culturale[12]. Se anche all'esito dell'accertamento socio-sanitario permangono dubbi sulla minore età, questa si presume ad ogni effetto di legge[13]. L’art.6 riguarda le “Indagini familiari”: nei 5 giorni successivi al primo colloquio, su consenso del minore e nel suo esclusivo interesse, colui che esercita anche in via temporanea la responsabilità genitoriale sul minore, deve inviare una relazione all'ente convenzionato, che avvia immediatamente le indagini: se sono individuati familiari idonei a prendersi cura del minore straniero non accompagnato, questa soluzione dovrà essere preferita al collocamento in comunità[14]. Sino alla nomina di un tutore, i compiti relativi alla richiesta di permesso di soggiorno o di protezione internazionale possono essere svolti dal responsabile della struttura di prima accoglienza (art.6, comma III, l.47/2017).
L’art.8 disciplina il rimpatrio assistito e volontario del minore straniero non accompagnato, che può essere adottato quando il ricongiungimento con i suoi familiari nel Paese di origine (o in un Paese terzo), corrisponde al superiore interesse del minore. Il provvedimento è disposto dal Tribunale per i minorenni, sentiti il minore e il tutore e sulla base dei risultati delle indagini familiari e la relazione dei servizi sociali circa la situazione del minore in Italia.
Altra struttura creata dalla legge 47/2017 è quella prevista dall’art.9: il Sistema informativo nazionale dei minori stranieri non accompagnati e la Cartella sociale. Il primo è istituito presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, mentre la seconda consiste in un fascicolo personale formato per ogni minore s.n.a. subito dopo il primo colloquio dalla struttura di accoglienza, nel quale confluiranno tutti i dati e gli elementi utili a determinare la migliore soluzione di lungo periodo nell'interesse del minore; la cartella sociale è trasmessa ai servizi sociali del comune di destinazione e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni.
L’art.10 si riferisce ai “Permessi di soggiorno per minori stranieri non accompagnati”: nei casi in cui la legge dispone il divieto di respingimento o di espulsione; è previsto il rilascio, da parte del Questore, del permesso di soggiorno per minore età (valido fino al compimento della maggiore età[15]), o per motivi familiari[16].
L’art.11 disciplina l’ elenco dei tutori volontari, da istituirsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge presso ogni Tribunale per i minorenni. All'elenco possono essere iscritti privati cittadini, selezionati e adeguatamente formati da parte dei garanti regionali (e delle province autonome) per l'infanzia e l'adolescenza, disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato (o di più minori, quando la tutela riguarda fratelli o sorelle)[17].
Infine ci soffermiamo sull’art.12 che prevede l'inserimento dei minori s.n.a. nel sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) [18].
Dunque, la norma, oltre a consuete nobili affermazioni di principio[19], appronta un articolato sistema di tutela e assistenza per il minore s.n.a., solo in parte, e in modo non uniforme, già operante nelle zone del nostro territorio più interessate all’arrivo (non regolato) di persone dall’estero; dopo la completa attuazione della Legge 47/2017 si potrà valutarne l’efficacia e la sostenibilità economica: le risorse necessarie dovranno essere reperite in diversi capitoli del bilancio dello Stato. Dal punto di vista strettamente finanziario, infatti, si segnala la disposizione del terzo comma dall’art.21: “3. Dall'attuazione della presente legge, a eccezione delle disposizioni di cui all’articolo 16 e all’articolo 17, comma 3[20], non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.
Fin dal gennaio 2016, la comparazione dei dati statistici diffusi dall’Agenzia europea di Polizia (Europol), tra numero dei minori arrivati e soggetti effettivamente sotto il controllo delle autorità pubbliche, evidenziava l’apparente “scomparsa” di circa 10.000 bambini e/o ragazzi: si è sempre temuto che i minori di origine straniera, i più vulnerabili tra i richiedenti asilo e profughi, finissero nelle mani di “una (o più) reti criminali internazionali” che, approfittando dell’arrivo di migliaia di persone senza documenti, avessero organizzato un’attività illegale molto redditizia[21]. Successive verifiche giornalistiche e istituzionali hanno chiarito che i minori, in gran parte, non sono “scomparsi”, bensì si sono sottratti volontariamente al sistema di accoglienza legale per raggiungere parenti e amici in altri paesi europei, dato che il sistema per la richiesta di asilo (o di ricongiungimento familiare), nei paesi di arrivo come Italia e Grecia si dimostrava troppo lento e farraginoso. In quest’ottica, poco prima dell’approvazione della legge italiana, forti perplessità sono state sollevate dalle forze politiche parlamentari di opposizione, le quali hanno sottolineato come questa “dispersione” di “minori stranieri non accompagnati” sul territorio nazionale deve preoccupare, soprattutto “Quando si sancisce la impossibilità assoluta di respingimento per i minori non accompagnati, senza peraltro avere la possibilità di accertarsi (con assoluta sicurezza n.d.a.), che si tratti di minorenni, viene il sospetto che sotto l’egida dell’accoglienza indiscriminata si possa celare un business, un intento economico che non ha niente a che spartire con i principi umanitari. Questa legge “di bandiera” e ideologica è l’appendice di una visione dell’immigrazione surreale e penalizzante, che gli ultimi governi stanno portando avanti nell’ipocrita convincimento che l’accoglienza non debba avere limiti[22].
Un dubbio, infine, assale chi scrive: l’attuazione pratica e quotidiana della legge realizzerà un sistema in grado di salvare e tutelare adeguatamente, e in modo finanziariamente sostenibile, i minori nell’ambito dell’enorme afflusso di migranti dall’estero che sta investendo il nostro Paese, oppure essa costituirà il “miraggio” del “porto sicuro”, dell’Italia, che dovendo obbligatoriamente accogliere tutti i minori “non accompagnati”, potrà indurre genitori disperati e trafficanti di esseri umani senza scrupoli ad abbandonare a rischiose traversate via mare, o lunghi cammini via terra, ragazzi e bambini soli, sempre in maggior numero?
La legge entrerà pienamente in vigore il 6 maggio 2017, dopo i consueti 15 giorni dalla sua pubblicazione.
 
Che peccato che tanti bambini diventino adulti.
Maometto

[1] Cfr. i diversi contributi sul tema consultabili in www.internazionale.it. In particolare “Perché la legge per proteggere i minori migranti è importante” di Annalisa Camilli, 13 febbraio 2017.

[2] La legge, conosciuta anche come“Legge Zampa”, dal nome della Senatrice Sandra Zampa (PD), prima firmataria del disegno di legge, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.93 del 21-4-2017.

[3]Save the Children”, creata il 19 maggio 1919, è nota come rete di associazioni umanitarie nazionali facenti capo a International Save the Children Alliance, organizzazione non governativa con sede a Londra.
Presente in 27 paesi, in Italia è rappresentata da Save the Children Italia, che ha lo status di ONLUS. Save the Children, al pari di altre ONG, presta aiuti immediati alle comunità in difficoltà e soccorso alle famiglie e ai bambini colpiti da disastri e catastrofi naturali, da conflitti e guerre (fonte Wikipedia). 

[4] Il divieto di rimpatrio forzato è ampiamente accettato come parte del diritto internazionale consuetudinario. Questo significa che anche gli Stati che non hanno aderito alla Convenzione sui rifugiati del 1951 devono rispettare il principio di non-respingimento. Pertanto, gli Stati membri sono obbligati ai sensi della Convenzione e in base al diritto internazionale consuetudinario di rispettare il principio di non respingimento. Se e quando questo principio è minacciato, l'UNHCR (Alto Commissariato Nazioni Unite per i Rifugiati), può rispondere intervenendo con le autorità competenti e, se lo ritiene necessario, informando il pubblico. La Convenzione è stata ratificata dall’Italia con Legge n. 722 del 24 luglio 1954 (Gazzetta Ufficiale n. 196 del 27 agosto 1954), entrata in vigore per l'Italia: 13 febbraio 1955.

[5] V. Kultunderground n.172-NOVEMBRE 2009: “1989-2009 – 20 anni della Convenzione sui Diritti dell’Infanzia” di Davide Caocci, rubrica Diritto, http://www.kultunderground.org/art/1474.

[6] V. Kultunderground n.89-SETTEMBRE 2002: “Bossi-Fini: breve commento alla nuova legge sull’immigrazione” di Alberto Monari, rubrica Diritto, http://www.kultunderground.org/art/14676.

[7] Art. 31, d.lgs. n. 286/1998: Disposizioni a favore dei minori.

[8] “Il Tribunale per i minorenni decide tempestivamente e comunque non oltre trenta giorni”, ultimo periodo art.31 cit. sopra.
 
[9] Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale

[10] Un apposito regolamento (adottato con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri entro 120 giorni dall’entrata in vigore della Legge), dovrà regolare la procedura del colloquio, nel quale comunque sarà assicurata la presenza di un mediatore culturale.

[11] L'intervento delle autorità consolari (della Nazione di origine), è escluso quando il minore straniero abbia espresso la volontà di chiedere “protezione internazionale”, quando all'esito del colloquio sia emersa una possibile esigenza di “protezione internazionale” (es. risulta che il minore è perseguitato nel suo Paese), quando il ricorso al Consolato possa causare pericoli di persecuzione, quando il presunto minore abbia dichiarato di non volersene avvalere.

[12] Particolari accorgimenti sono poi previsti per lo svolgimento dell'accertamento socio-sanitario dell'età e per la comunicazione del risultato (art.5 l.47/2017).

[13] Contro il provvedimento di attribuzione dell'età è ammesso reclamo secondo le norme del c.p.c. in tema di volontaria giurisdizione (art.737 procedimento in camera di consiglio); in attesa della decisione ogni procedimento amministrativo e penale conseguente all'identificazione come maggiorenne è sospeso.

[14] L’art.7 della legge riguarda l’istituto dell’affidamento familiare per i minori stranieri non accompagnati. Si afferma che gli enti locali, sui cui bilanci dovranno gravare le maggiori spese eventualmente derivanti dall’applicazione di queste norme, potranno promuovere la sensibilizzazione e la formazione di affidatari, allo scopo di favorire l'affidamento familiare dei minori, preferibile rispetto al ricovero in una struttura di accoglienza.

[15] Rilasciato su richiesta dello stesso minore, direttamente o attraverso l'esercente la responsabilità genitoriale, anche prima della nomina del tutore ai sensi dell'articolo 346 del codice civile.
[16] Per il minore di quattordici anni affidato, anche ai sensi dell'articolo 9, comma 4, della legge 4 maggio 1983, n. 184, Diritto del minore ad una famiglia (legge sulla adozione), o sottoposto alla tutela di un cittadino italiano con lo stesso convivente.

[17] Per promuovere la nomina dei tutori volontari saranno stipulati appositi protocolli d'intesa tra i garanti per l'infanzia e l'adolescenza e i presidenti dei Tribunali per i minorenni.

[18] Nella scelta del posto, tra quelli disponibili, in cui collocare il minore, occorre tenere conto delle esigenze e delle caratteristiche del minore risultanti dal colloquio, in relazione alla tipologia dei servizi offerti dalla struttura di accoglienza. Le strutture di accoglienza devono soddisfare gli standard minimi dei servizi e dell'assistenza forniti dalle strutture residenziali per minorenni e devono essere debitamente autorizzate o accreditate.

[19] Art. 14 Diritto alla salute e all'istruzione, Art. 15 Diritto all'ascolto dei minori stranieri non accompagnati nei procedimenti.

[20] Art. 16. Diritto all'assistenza legale, per cui il minore straniero non accompagnato può accedere al patrocinio a spese dello Stato (spesa autorizzata 771.470 euro annui a decorrere dal 2017). Art.17 comma 3, estende tale beneficio ai minori vittime di tratta, per cui vengono stanziati 154.080 euro annui a decorrere dal 2017.

[21] Molti minori hanno, infatti, urgenza di ripagare il debito che le loro famiglie d’origine hanno contratto con i trafficanti per pagare loro il viaggio verso l’Europa e per questo diventano un bacino di manodopera a basso costo per le organizzazioni criminali che approfittano della loro disponibilità. (Cfr. Camilli ne “Internazionale”, art. cit.)

[22] Dalla dichiarazione d’Aula del deputato di Forza Italia Francesco Paolo Sisto, riportata da “www.ilfattoquotidiano.it” del 30 marzo 2017.

 
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:: Alberto Monari
Alberto Monari, (Carpi –Modena- 28 giugno 1971), si è laureato in Giurisprudenza all'Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, e si è specializzato poi in Diritto, Economia e Politica delle Comunità Europee presso il Collegio Europeo di Parma. Ha lavorato per associazioni di categoria, enti pubblici, aziende private e studi di consulenza sia in Italia che all'estero, sempre nel settore delle politiche e del diritto comunitario. Dal 2005 è Funzionario Ufficiale Giudiziario presso il Tribunale di Piacenza.
E' appassionato di Storia, Politica, Arte antica e Internet. Collabora con Kult fin dal 3° numero (dicembre 1994).
MAIL: diritto@kultunderground.org
 
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